人民财经近日获悉，国家工商总局首度披露了 2014 年《关于对阿里巴巴集团进行行政指导工作情况的白皮书》（下称《白皮书》），《白皮书》指出阿里系网络交易平台存在主体准入把关不严、对商品信息审查不力、销售行为管理混乱、信用评价存有缺陷、内部工作人员管控不严等 5 大突出问题，并对阿里巴巴集团提出相关工作要求。
《白皮书》全文如下：
关于对阿里巴巴集团进行行政指导工作情况的白皮书
国家工商总局网络商品交易监管司
为进一步促使阿里巴巴集团正视和解决阿里系网络交易平台长期大量存在的违法经营问题，遵照总局工作部署，网监司及北京、江苏、山东、广东、福建工商局网监机构负责人组成了行政指导工作小组，对阿里巴巴集团将要进行的行政指导工作作了预先准备和研究。2014 年 7 月 16 日，网监司行政指导工作小组联合浙江省工商局、杭州市工商局（市场监管局）在浙江省工商局召开了行政指导座谈会，阿里巴巴集团主要负责人员及核心部门管理团队与会，接受行政指导。为了不影响阿里系上市前的工作进展，该座谈会以内部封闭的形式进行。鉴于目前监管情势，为廓清种种认知，现将行政指导座谈会有关情况如实披露如下：
一、基本情况
行政指导座谈会由网监司司长刘红亮主持。他指出，此次行政指导工作的目的是在于梳理、讨论、分析阿里系网络交易平台存在的问题，强调强化依法严管，强化落实属地监管责任，有效遏制违法行为的发生，旨在维护经营者和消费者的合法权益，促进网络经济健康发展。会上，刘红亮同志简要介绍和分析了网络交易面临的形势，指出商事制度改革取得良好效果，“宽进严管”政策正在有效推进和落实，但是，阿里巴巴集团对阿里系网络交易平台存在的违法经营行为，长期没有引起足够重视，长期未能采取有效措施予以治理，以致养痈成患，不仅使自身面临成立以来的最大诚信危机，也对其他网络经营者依法合规开展经营活动产生不良示范影响，致使近期受到社会舆论的集中批评，也给市场监管部门带来巨大监管压力。
网监司工作人员依据《网络交易管理办法》等相关法律法规，针对阿里系网络交易平台淘宝网和天猫商城在主体准入、商品销售、交易行为管理等方面长期存在的违法问题进行了详尽分析和总结，指出了 5 个方面 19 个问题，各地工商局代表补充指出了其他 6 个方面的问题。会议督促浙江省工商局进一步加强监管， 落实属地监管责任，加大网络违法行为查处力度；要求阿里巴巴集团以此次行政指导为契机，提高认识、正视问题，迅速采取措施，对监管部门指出的问题进行彻底整改，切实有效遏制和防范违法行为发生，坚决履行平台经营者责任，依法合规开展经营活动，认真维护消费者合法权益，促进网络经济健康有序发展。
二、阿里系网络交易平台存在的突出问题
（一）网监司对阿里系网络交易平台行政指导情况
网监司对阿里系网络交易平台网购乱象进行了认真分析和梳理，指出其在平台内经营者、商品销售和交易行为管理等方面存在的诸多问题。
1. 主体准入把关不严。一是平台内经营者擅自使用他人企业名称开展经营活动。阿里巴巴和淘宝网上存在大量未办理营业执照，却以法律法规规定应当办理工商登记注册方能使用的企业名称从事经营活动的网店。食品、化妆品、保健品、文化、经营性互联网信息服务等依法取得行政许可方可从事经营的网店，违反有关市场主体准入方面的规定从事网络经营活动。二是平台内经营者未按规定亮明经营者身份。淘宝网存在大量经营主体未依法办理平台网店身份审查登记或者亮照亮标的网店，违反了《网络交易管理办法》有关规定。三是平台内经营者资质审查登记流于形式。部分需上传营业执照通过实名认证的网店，其实际主体名称、经营地址、住所信息明显与营业执照登记的主体名称、经营地址、住所不符，甚至上传他人的营业执照信息。四是用户 ID 管理不严格。淘宝网对于平台内经营者的用户 ID、店铺名称审查不严格，造成对他人注册商标专用权、企业名称专用权、知名商品特有商业权益等合法权益的侵害，混淆消费者的判断，限制其他竞争对手的交易机会。五是“拍卖会”涉嫌扰乱拍卖市场秩序。淘宝网的“拍卖会”频道为拍卖标的物买方、卖方提供拍卖交易第三方信息服务平台，实施收取并冻结竞拍保证金、收取拍卖佣金、由计算机系统自动代理出价等行为，实际承担拍卖活动的拍卖人职能。此举已对拍卖市场秩序造成不良影响。
2. 对商品信息审查不力。淘宝网、阿里巴巴平台网店销售的商品或提供的服务存在大量侵犯他人注册商标专用权、商品质量不合格、无合法进口来源证明、国家明令禁止销售、传销等类型的商品信息，假烟、假酒、高仿手机、假名牌包、假证、封建迷信与赌博用品、危害公共安全的物品、管制刀具、窃听器材等大量存在。平台开办方对平台内商品信息的进入审查、日常监测、违规处置不到位，在处理权益受损者维权诉求和监管部门的执法协查时门槛偏高、效率低下。涉嫌在明知、应知、故意或过失等情况下为无照经营、商标侵权、虚假宣传、传销、消费侵权等行为提供便利、实施条件。
3. 销售行为管理混乱。一是违规促销。在“双十一”、“双十二”、节假日促销、热点社会事件和经营活动促销期间，平台和平台内经营者都存在明显误导消费者行为；部分平台内经营者还存在“活动前先提价、后打折”、“先低价打折吸引消费者关注、后以无库存为由不予销售”、“未如实全面介绍促销活动内容诱导消费者盲目消费”、“非遇不可抗因素单方面变更甚至撤销促销活动方案”等违规促销行为。二是虚假宣传及广告违法。大量平台内经营者使用“全网价格最低”、“史上最低价”、“销量第一”、“排名第一”等绝对化语言进行广告宣传；许多“天猫商城”旗舰店、“阿里巴巴”店铺在品牌介绍、企业介绍等栏目中夸大宣传、虚构事实，特别是存在许多假洋品牌虚构品牌来自外国的历史渊源宣传信息，作引人误解虚假宣传；许多平台内的网店未经审批、擅自利用第三方交易平台发布依法应当审批才能发布的商品（服务）广告等。三是开展最高奖价值超过法定限额的抽奖式有奖销售。在“双十一”、“双十二”、节假日促销、热点社会事件和经营活动促销期间，平台开办者本身及平台网店开展的抽奖式有奖销售活动中，常见最高奖项价值（现金等价券、实物所有权或使用权、电子货币等）超过《反不正当竞争法》规定的 5000 元限额（如抽房子、抽豪车等）。四是提供第三方交易平台服务过程中违背用户意愿附加不合理条件。在“双十一”、“双十二”等重大促销活动期间，天猫商城利用其在第三方交易平台服务市场中所占的相对较大市场份额优势地位，强制要求参加本平台促销活动的平台内经营者（供应商）不得参加其他平台的促销活动。五是使用不公平格式条款侵犯消费者权益。淘宝网、天猫商城的“法律声明”、“淘宝服务协议”、“淘宝规则”，“阿里巴巴”平台的 “著作权与商标声明”、“法律声明”、“服务条款”、“隐私声明”等网页中，存在以合同格式条款方式作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定。六是存在商业贿赂行为。近几年集中爆发了阿里系内部工作人员收取商业贿赂，为供应商、平台用户等平台参与者在“天猫旗舰店入驻”、“聚划算”、“直通车”、“淘宝搜索排名”、“首页广告栏”、“重大促销活动期间摊位”等交易过程中不当谋取优势交易机会、 排挤竞争对手。七是人为干扰信用评价不正当竞争行为。一些平台内经营者自行或通过他人以虚构交易、删除不利评价等形式，为自己或他人提升商业信誉，或者以恶意评价损害竞争对手的商业信誉，扰乱了正常的竞争秩序。平台经营者监督处理力度不足，平台经营者部分内部工作人员参与违法违规操作或者为类似行为提供便利实施条件。八是对商业欺诈处置不力。阿里巴巴平台中长期存在部分“中国供应商”涉嫌合同欺诈直至经济诈骗行为；淘宝网上也存在部分网店欺诈消费者行为。 平台经营者对于类似行为的监测、处置不到位，权益人利益受损后以平台经营者未完全依法履行平台经营义务，要求平台经营者承担连带责任，但往往得不到支持。 九是内部管理规则不合理。“淘宝规则”中对平台内经营者违反国家法律法规规章规定经营行为的处理力度过轻（与违反淘宝网内部规定但不违法的行为相比，处罚力度相似甚至更轻；甚至内部管理规则中未提及行政处罚后，接受内部处理的相关条款），很大程度上使违法经营者或潜在违法经营者产生错误的心理和行为导向， 认为网络违法经营成本不高，助长了网络违法经营者谋取不法不当利益的心理预期和实际行为。
4. 信用评价存有缺陷。一是用户评价真实性难以考证。淘宝网信用评价系统难以真正区别真实交易和虚假交易，给炒作信用留下了空隙。二是评分累计值参考因素单一。在信用评价中，评价分为好评、中评、差评，未将淘宝网处理消费者投诉情况、相关部门行政处罚情况列入其中。三是评分权限设置不合理。淘宝网现行的信用评价体系一般为一次性评价，即消费者在购买商品后只有一次评价机会。设计缺陷致使部分商品在质量保证期内出现问题时消费者的自身权益难以得到维护。
5. 内部工作人员管控不严。近年来，工商总局部署查处淘宝网上易制毒化学品、假冒东阿阿胶和网购商品抽检等专项任务时，当工商部门向淘宝网提供违法网店信息后，发现存有违法行为的网店商品信息大部分被提前删除（下架），淘宝网工作人员涉嫌提前向违法网店泄露相关信息，造成工商部门查处工作被动。
（二）地方局对阿里系网络交易平台行政指导情况
北京市和江苏、山东、广东、福建省工商局网监机构负责人告诫阿里巴巴集团，诚信经营是基础，作为大型网络经营企业，阿里巴巴集团要勇于担当、带头守法，要在网络经营中争做模范；法律面前人人平等，要把维护消费者合法权益放在首要位置，要充分运用内部管理规则进行有效管理。
1. 主体准入把关不严，出现问题找不到相关责任人，平台内经营者身份审查流于形式，平台经营者主体责任意识淡薄。
2. 假冒伪劣商品不少，违禁品屡除不尽，违法行为疏于管理，存在有选择性规避倾向，为不正当竞争行为提供成长空间，履行义务时乱用平台优势地位，存在店大欺客现象。
3. 信用评价体系不完善，评价工具被恶意利用。
4. 未能运用内部管理规则进行有效管理。相关内部管理规则存有漏洞，不全面、时效性差，执行过程中存在偏差。
5. 未建立正常的平台内经营者淘汰机制，导致管理秩序混乱。阿里系网络交易平台用户数量众多，自身体量巨大，平台内经营者良莠不齐，平台只有进入机制，正常的淘汰退出机制不健全，失信惩戒制度欠缺导致了自然人网店违法成本低廉，违法违规行为多发。
6. 内部数据不透明，违法行为监管难。阿里系存在内部经营者数据过度保护问题，致使各地工商部门不能准确掌握当地网络经营主体在天猫商城、淘宝网开设网店从事经营情况，很难实施线下线上一体化监管，违法行为和消费者投诉很难落地解决。
三、对阿里巴巴集团工作要求
一是要形成合力。要把明确市场主体责任与监管部门监管职责有机结合，形成监管合力。网络经营者要强化市场主体责任意识，正确认识自身存在的问题，不断完善内管理制度建设，调整和改造内部诚信机制建设，对照法律法规进一步落实经营者应尽法定责任。监管部门要加强网络市场监管制度建设，完善监管规则，构建健全的市场监管制度，落实属地监管责任，共同促进网络经济健康发展。
二是坚持问题导向，破解工作难题。网络经营者要增强问题意识，正视存在问题，对存在的问题不推脱、不掩饰。真抓实干，迎难而上，掷地有声地解决问题。
三是要和谐监管执法氛围。多元化的管理格局增加了监管工作难度，网络经营者要主动披露相关信息，主动向工商部门提供监管所需信息。要实现自主经营、公平竞争，让消费者自由选择、自主消费。要加快形成统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代网络市场体系。
四是要守住底线，克服傲慢情绪。法律面前没有特殊的市场主体，阿里系主要高管要有底线意识和底线思维。属地监管部门要对经营主体一视同仁，法律面前一律平等，要加大对违法行为的查处力度，通过行政执法工作使网络经营秩序进一步好转。
五是诚实信用开展经营活动。企业不能予取予求——需要诚信维护企业利益时大讲诚信而置法律于身后，需要法律保护时则高举法律大旗而故意疏忽诚信责任；要采取严厉措施约束内部工作人员，夯实监管信用基础，依法依规诚实经营。属地监管部门要运用信息公示、信息共享和信用约束等手段，营造诚实、自律、 守信的信用环境，促进网络市场主体守合同、重信用。
六是充分运用信息网络技术进行内部管理，提高管理效能。监管部门要充分利用信息网络技术实现在线即时监督监测，加强非现场监管。通过信息化手段迅速解决存在的问题，争取主动履职到位。
四、相关方面对行政指导的表态
（一）阿里巴巴集团表态情况
阿里巴巴集团认为，目前自身存在的最大风险来源于三个方面，假货、知识产权和炒作信用。阿里巴巴集团对新兴市场管理经验不足，与监管部门沟通不够。
一是淘宝网存在很多实际困难。淘宝网因打击假货而引起风波，因打击信用炒作而被围攻，某些违法行为不是因为淘宝网而产生，是网络违法行为易复制、影响易放大的结果。
二是要主动解决问题。总局及各地工商部门指出阿里系存在的问题，针对性强，指导及时、工作务实。阿里系网络交易平台将按照法律法规的要求，对违法行为进行严肃处理，采取必要的措施解决问题。加强平台内经营者主体审查，研究事前、事中、事后管理制度，加大资金投入，建立产品库，清查假货。
三是完善相关措施，加强沟通理解。市场发展过程中，存在的问题一般具有两面性，在兼顾公平和效率的前期下，平台治理需要一个过程。下一步，将积极主动配合监管部门共同解决监管难点，不断改进管理措施，落实监管政策。
四是要合法合规开展经营活动。阿里系网络交易平台将对照相关法律法规立即整改行政指导中指出的问题，主动落实网络经营者责任，继续开阔管理思路，加强内部工作人员管理，提高管理效率。积极寻求更快更好的解决方法，重点解决主体管理、信用炒作和假冒伪劣商品问题。
五是要建立与各地工商部门的沟通机制，在打击假冒伪劣商品、处理违法行为等方面形成良性互动氛围。
（二）浙江省、杭州市工商局（市场监管局）表态情况
浙江省局指出，浙江网络交易监管职能刚刚做出调整，由浙江省工商局市场处负责网络市场监管工作，要以此次行政指导座谈会为契机，深入研究网络市场监管工作，贯彻落实《网络交易管理办法》，落实监管责任。要求阿里系网络企业按照总局和各地工商部门指出的问题，积极做好整改工作，措施要落地。要继续发挥浙江工商系统优势，借东风、树新风，组织开展网络专项行动，重点是清主体、清假货、清违法行为。要建立科学的机制和制度，使用新技术、新工具、新方法，用互联网思维从源头上解决长期存在的问题。要建立和畅通与各地工商部门的沟通机制，做好网络市场监管工作，开创网络市场监管新局面。
杭州市局认为，促进以阿里为代表的网络经济发展是杭州市场监管部门的神圣使命，自觉维护网络经济的有序良性发展是杭州市场监管部门的责任。切实解决好社会、群众和监管部门的关注、批评和要求是阿里之首责。阿里系目前的工作重点不是扩张而是要巩固成果，要运用技术手段抓好消费维权模式创新，促进网络经济协调发展。
五、会议效果评估
网监司认为，此次行政指导座谈会基本达到此次行政指导预期目标。
（一）从阿里巴巴集团管理层主要负责人表态中看出，此次行政指导座谈会的召开，使他们清醒认识到网络交易监管部门对阿里系网络交易平台长期存在的违法问题的严重关切和责备，从自我陶醉状态中清醒过来，促使他们切实提高了对问题严重性的高度关注和加快采取措施予以改进的紧迫感。同时，也确实深切感受到总局对他们的高度关心和爱护。据悉，阿里巴巴集团内部正在要求认真消化会议精神，研究制定整改措施。
（二）浙江省局一再表示，问题虽然发生在阿里系网络交易平台，阿里巴巴集团负有直接管理责任，但也确实反映出浙江局工作缺位，没有切实履行好对阿里系网络交易平台的监管职责。下一步，浙江局将借此次座谈会势头，责成阿里巴巴集团认真整改。同时，认真研究分析浙江局工作中的问题，努力提高监管能力。据悉，座谈会之后，浙江省局召开局长专题办公会，观看了行政指导座谈会录像，认真研究和分析阿里系网络交易平台存在的问题，并决定就总局此次行政指导事宜向省政府提交书面报告，向省政府分管领导作专题汇报，责成杭州市局对阿里系网络交易平台存在的问题进行进一步梳理；近日，浙江省局主要负责同志将带队再次到阿里巴巴集团进行行政指导。
（三）其他与会省市工商局表示，此次会议指出的阿里系网络交易平台问题，在他们管辖的网络交易平台上也不同程度存在，不能等问题需要总局直接干预时再反思整改，要将会议精神带回自己工作岗位，进一步加强对网络交易平台的监管。
总体上看，座谈会基本达到了预期效果。但是，网监司仍对工作推进过程中可能出现的困难作了充分的估计：一是浙江省工商局和杭州市工商局（市场监管局）如何破除监管困境依然可能面临着阻力；二是阿里系网络交易平台经营者的企业文化氛围以及公司架构所带来的问题，致使推进监管工作具有复杂性和长期性；三是平台内经营者主体信息开放等焦点问题还需进一步研究解决。为此，网监司在下一步工作中，将结合此次会议所提出的问题，认真研究分析经营者和消费者对市场监管部门的期盼，认真研究分析目前的工作理念和监管方法存在的不足，认真研究分析网络交易发展新态势对监管工作的挑战，积极构建高效网络交易监管机制。
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